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Le conflit déclenché le 24 février par la Russie de Vladimir Poutine contre l’Ukraine a poussé les Européens à revoir leurs priorités de défense. La majorité des Etats membres ont ainsi décidé d’augmenter leurs budgets militaires. Et l’Otan, dont l’avenir était marqué par l’incertitude, est redevenue incontournable. A tel point que la Finlande et la Suède songent à y adhérer, et donc tourner la page d’une longue tradition de neutralité militaire.
Si l’UE est une puissance économique avérée, l’Europe de la défense n’est encore qu’embryonnaire. Les pays européens, au premier rang desquels la France, souhaitent la faire avancer. Initiée avant le conflit russo-ukrainien, la boussole stratégique adoptée en mars 2022 a vocation à guider la politique de sécurité et de défense commune pour les prochaines années. De quoi augurer d’un rôle renforcé pour l’Union ?
Historienne spécialiste des questions de sécurité européenne et des relations entre l’Europe et l’Amérique, vice-présidente de l’Institut Jacques Delors-Notre Europe et professeure au Conservatoire national des arts et métiers, Nicole Gnesotto explore pour Toute l’Europe les perspectives de développement de la défense européenne.
Toute l’Europe : Le niveau d’ambition de la boussole stratégique européenne est-il à la hauteur des menaces qui pèsent sur le Vieux Continent, notamment depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine ?
Nicole Gnesotto : La boussole stratégique définit un niveau d’ambition industriel, et non politique et stratégique. Une première partie du texte consiste effectivement en une analyse des menaces, extrêmement complète et exhaustive, mais ne trace aucune priorité pour l’Union européenne. Il est donc difficile de dire quelle est la menace prioritaire à partir de ce document.
Surtout, contrairement à son titre, celui-ci n’est pas une boussole stratégique : c’est une boussole industrielle. Celle-ci indique les lacunes et les priorités sur lesquelles les Etats membres devraient s’entendre pour développer au plus vite des armements.
Justement, en raison du conflit russo-ukrainien, beaucoup de pays de l’UE ont décidé d’augmenter leur budget de défense. Pour s’armer plus rapidement, certains se tournent en priorité vers l’industrie de l’armement américaine…
Il n’y a pas deux armées pour chaque pays européen : une qui servirait dans l’Otan et une autre dans l’Union. Le fait que la quasi-totalité des Etats membres augmentent leurs budgets de défense est une très bonne chose. D’une part sur le plan industriel, d’autre part sur le plan stratégique. Car cela signifie qu’ils prennent conscience que l’Europe ne doit pas demeurer une espèce d’ange isolé dans un monde brutal.
Ensuite, la priorité face à la menace russe est aujourd’hui de se défendre. Et jusqu’à maintenant, une seule organisation est compétente en la matière, à savoir l’Otan. Il est donc normal que les Européens augmentent leurs budgets de défense dans le but de renforcer l’Alliance atlantique. La défense européenne a toujours visé à réaliser des opérations extérieures à l’UE, pour gérer les crises des autres. Elle n’a jamais été conçue comme une politique d’autodéfense des territoires de l’Europe, fonction première de l’Otan.
Par habitude et par urgence, beaucoup de pays européens sont en effet dépendants de l’industrie américaine d’armement. C’est par exemple le cas de l’Allemagne, qui vient d’acheter des avions F-35, après avoir découvert à quel point la Bundeswehr était nue et ses vieux Tornado obsolètes. Il est logique qu’elle se tourne vers les Etats-Unis car les avions de combat européens ne sont pour l’instant pas prêts. Elle aurait certes pu acheter des Rafales, de fabrication française. Mais les F-35 ont aussi pour fonction, si besoin est, de mettre en œuvre la dissuasion élargie américaine. Acheter américain est donc cohérent.
Enfin, il faut voir les choses en séquences, non pas en opposition Otan/Europe. D’abord l’Otan car il y a une urgence à la fois stratégique et militaire. Ensuite, une fois que cette guerre sera terminée, du moins apaisée, tout ce qui aura été fait par les Européens servira aussi éventuellement dans le cadre de la défense européenne. C’est-à-dire des expéditions possibles entre Européens, à l’extérieur de l’Europe, et en particulier au Sud pour stabiliser les marges du continent.
L’expression “autonomie stratégique” n’apparaît qu’une seule fois dans la boussole stratégique. L’acronyme “Otan” est en revanche présent 28 fois. Faut-il y voir l’illustration de pays européens comptant encore avant tout sur l’Alliance atlantique pour les défendre ?
Cela n’est pas une surprise, c’est le b.a.-ba de l’accord entre les Vingt-Sept : l’Otan reste le forum prioritaire pour la défense de l’Europe, alors que la politique de défense européenne consiste à gérer les crises extérieures à l’Europe. Le partage des tâches est clair pour tous, y compris les Français. L’article 5, c’est l’Otan ; les opérations extérieures, c’est l’UE.
Qu’il y ait à plusieurs reprises le mot “Otan” dans la boussole stratégique et qu’une seule occurrence de l’expression “autonomie stratégique” s’explique encore une fois par le fait que ce document est essentiellement un texte d’identification, très en amont, des besoins opérationnels européens communs. Il n’a rien à voir avec une volonté politique d’autonomie de l’Union européenne.
Le concept d’autonomie stratégique européenne va d’ailleurs bien au-delà des questions de défense. Il englobe l’autonomie technologique, énergétique, alimentaire…
Côté américain, comment l’idée de développer une défense européenne est-elle appréciée ?
Si on parle de compétition, tout le monde à des craintes, des deux côtés. Si on voit cela en séquences, et en bonne intelligence, il n’y a alors aucun problème. Il est vrai que les Américains souhaitent conserver un leadership politique sur les affaires européennes, qu’elles soient stratégiques, industrielles ou militaires. Mais ils désirent également avoir de plus en plus les mains libres pour s’occuper de leur vraie priorité stratégique, qui n’est pas la Russie mais la Chine. A un moment, les Etats-Unis auront donc besoin que les Européens prennent plus de responsabilités eux-mêmes de façon autonome, pour libérer l’Amérique du “fardeau” de l’Europe et lui permettre de se concentrer sur l’Asie. Cette évolution de la défense européenne est donc aussi dans l’intérêt des Américains.
Paradoxalement, Vladimir Poutine a renforcé l’Alliance atlantique en envahissant l’Ukraine à partir du 24 février. La Finlande et la Suède, malgré leur tradition de neutralité, pourraient ainsi rejoindre l’organisation. Que changerait leur adhésion pour l’architecture de sécurité en Europe ?
On ne peut certainement pas s’attendre à des applaudissements admiratifs de la Russie en cas d’extension de l’Otan à la Finlande et à la Suède. Les Russes y seraient violemment opposés. Si Helsinki et Stockholm ont le droit de poser leurs candidatures auprès de l’Alliance atlantique, l’organisation a également le droit de réfléchir et de prendre son temps avant d’accepter des nouveaux membres. C’est exactement ce qui a été fait pour l’Ukraine. Il faut un consensus au sein de l’Otan pour l’élargir.
Il m’apparaît normal d’accueillir ces deux anciennes démocraties, riches et développées, dans l’Alliance atlantique. Mais le moment est peut-être mal venu. Cela jetterait de l’huile sur le feu. Une négociation interne aux alliés doit avoir lieu pour déterminer le meilleur moment pour répondre à ces demandes. Des candidatures qui sont pour l’heure potentielles car il n’y a pas encore de consensus en Finlande et en Suède au sujet de l’adhésion à l’Otan.
Avec la Russie, pensez-vous que nous entrons dans une période de “guerre froide”, entre blocs occidental et oriental, ou un apaisement des relations est-il encore possible, comme cela s’était produit à la fin de la précédente décennie ?
Nous sommes plus qu’en guerre froide avec la Russie ! Une partie de l’Europe est plongée dans une guerre réelle, sanglante et brutale. Et les Européens se trouvent de manière générale dans une période d’affrontements entre Vladimir Poutine et les pays occidentaux, avec pour objectif de contenir la menace russe.
Cela signifie-t-il pour autant qu’il n’y a plus de dialogue possible avec le Kremlin ? Je ne le pense pas. Comme le disent les diplomates, on ne fait pas la paix avec ses amis ; on la négocie avec ses ennemis. La guerre ne s’oppose pas à ce qu’il y ait une tentative d’ouverture diplomatique avec M. Poutine. Nous sommes cependant confrontés à un moment extrêmement dur de l’affrontement avec le chef d’Etat russe. Même si le canal de négociation n’est pas interrompu, la discussion devient particulièrement difficile. Cela dit, la Russie sera toujours géographiquement sur le continent européen, il est impossible de faire comme si elle était à côté du Burkina Faso… Nous devrons donc réfléchir à un moment donné à la reprise des relations et à leur nature.
L’objectif est que la guerre s’arrête le plus vite possible. Avec un certain équilibre des forces sur le terrain, de façon que les négociations soient équilibrées. Le but est aussi qu’il n’y ait pas d’extension du conflit, ni sur le plan géographique ni sur celui de l’intensité, qu’on ne débouche pas, comme l’a évoqué le ministre des Affaires étrangères russe Sergueï Lavrov, sur une “troisième guerre mondiale”. Même si je crois que Vladimir Poutine est persuadé que nous y sommes déjà… Il est toutefois encore beaucoup trop tôt pour envisager une période de désescalade.
Comme l’indique la boussole stratégique, les terrains d’affrontement entre puissances se multiplient (cyberespace, espace, attaques hybrides…). Le document prévoit ainsi l’adoption de la première stratégie spatiale de l’UE en matière de défense en 2023. Pourquoi serait-elle importante ? Un rapprochement russo-chinois en raison de la guerre en Ukraine dans ce domaine est-il à craindre pour les Européens ?
L’ensemble de la boussole stratégique a été négocié bien avant la guerre en Ukraine, avec cinq versions différentes avant d’aboutir au texte final. Ce dernier ne doit, encore une fois, pas être considéré comme la “bible” de la défense européenne, ni comme son Livre blanc. Il s’agit de celui de l’industrie de la défense européenne. On n’y trouve aucune réflexion sur l’usage de la force par les Européens. Agit-on toujours avec mandat ou parfois sans ? Dans quelles conditions ? Toutes ses réflexions stratégiques sont absentes du document.
En revanche, dans sa première partie, qui est un tour d’horizon des différentes menaces auxquelles l’Europe est confrontée, nous les rencontrons effectivement toutes. C’est pourquoi je vous ai expliqué qu’il n’y avait pas de priorité identifiée parmi elles. Et l’idée d’avoir une stratégie pour l’espace fait partie des obligations théoriques de l’Europe, si je puis dire. Il faut une stratégie en matière de cybersécurité, une doctrine d’intervention, de maintien de la paix… Un nombre conséquent de doctrines alors que nous n’en avons aucune. La volonté de s’en doter pour l’espace en matière de défense est préalable à la guerre en Ukraine et a été pensé comme une nécessité par les Européens indépendamment des relations russo-chinoises. Cela fait des années que les Français demandent qu’il y ait une réflexion sur l’espace, en particulier qu’il y ait une version militaire de Galileo, le “GPS européen”. Une évolution toujours refusée par le Royaume-Uni quand il était membre de l’UE, pratiquement systématiquement critiquée par les Etats-Unis. Ce n’est que très récemment que nous sommes arrivés à un consensus européen, et américain par ailleurs, sur la possibilité d’utiliser Galileo à de fins de défense. Nous progressons dans ce domaine, mais je pense que ces avancées sont indépendantes d’un potentiel rapprochement entre Russes et Chinois.
La boussole stratégique annonce la création d’une “Capacité de déploiement rapide”, devant permettre à l’horizon 2025 la mobilisation par l’UE d’une force qui comptera jusqu’à 5 000 soldats. L’Europe peut-elle devenir un acteur militaire sérieux à plus ou moins long terme ?
5 000 hommes, ce n’est pas grand-chose. Il ne s’agit pas là d’un niveau d’ambition extraordinaire. Je rappelle qu’à Helsinki en 2001, les Européens avaient fixé la nécessité d’avoir une force d’intervention de 60 000 hommes ! La “Capacité de déploiement rapide” permet tout au plus de réaliser un peu de maintien de la paix ou quelques courtes interventions.
Les capacités de l’Union à intervenir à l’extérieur pour la gestion des crises extérieures, que ce soit au Mali, autrefois en Afghanistan ou encore dans le golfe de Guinée, existent. Elles sont dans les armées des Etats membres. La vraie condition pour que l’Europe soit un acteur militaire efficace, c’est que les pays de l’UE en soient d’accord. Ce qui manque, c’est très souvent la volonté politique et non les capacités.
Pour l’Europe, la guerre en Ukraine est un réveil qui se décline de deux façons. A très court terme, et dans l’urgence, à travers l’Otan afin d’assurer sa défense. A moyen terme, pour des opérations de gestion des crises et de stabilisation de ses marges au sud du continent, cette prise de conscience se matérialisera dans l’Union européenne.
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