Recesja gospodarcza w Europie spowodowana pandemią wymaga solidarności i odpowiedniego planu odbudowy ekonomicznej, ale musi być także poparta zdecydowanym zaangażowaniem politycznym, aby odzyskać zaufanie opinii publicznej oraz nakreślić długoterminową geopolityczną strategię, piszą francuscy politolodzy Thierry Chopin i Sébastien Maillard*.
Europejska solidarność: „Europa nie powstanie od razu ani w całości”
„Relacje panujące między szefami państw członkowskich UE oraz brak europejskiej solidarności narażają Wspólnotę na śmiertelne niebezpieczeństwo”, zauważył w trakcie pandemii koronawirusa Jacques Delors, nestor francuskiej polityki, przewodniczący Komisji Europejskiej w latach 1985- 1995. A przecież od współpracy przywódców państw, w tym poprawy wzajemnego zaufania, zależy finał negocjacji w sprawie ostatecznego kształtu Funduszu Odbudowy UE – programu ratunkowego o wartości 750 mld euro zaproponowanego przez Komisję Europejską.
Solidarność jest podstawą integracji europejskiej. Deklaracja Schumana, której 70. rocznicę obchodzono 9 maja, głosi że „Europa nie powstanie od razu ani w całości: będzie powstawała przez konkretne realizacje, tworząc najpierw rzeczywistą solidarność”.
Deklaracja, postrzegana jako kamień węgielny integracji europejskiej, rozwinęła się w wyniku współzależności i wspólnoty interesów współpracujących państw, dla których spoiwem są owe „konkretne realizacje”, w projekt integracji europejskiej symbolizowany przez jednolity rynek, strefę Schengen oraz wspólną walutę. Dzięki „altruistycznej” współpracy państwa członkowskie czerpią wymierne korzyści gospodarcze i polityczne.
Jednak europejska solidarność nie została dana raz na zawsze. Zależy bowiem od woli i ducha współpracy, a ostatnia dekada kryzysów zasiała ziarno niezgody między rządami narodowymi. Pandemia koronawirusa – sytuacja bez precedensu w najnowszej historii Europy i świata – wymaga zdecydowanej i skoordynowanej reakcji. Tego, czego w opinii wielu europejskich społeczeństw, zabrakło w ostatnich tygodniach.
Wprawdzie instytucje europejskie – Europejski Bank Centralny (EBC), Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), Komisja Europejska i Parlament Europejski – szybko podjęły inicjatywę stosownie do swoich kompetencji, jednak ambitne plany spotkały się z dezaprobatą kilku państw członkowskich, które sprzeciwiły się i nadal deklarują swoje veto dla obecnego kształtu propozycji ratowania europejskiej gospodarki.
Nad Europą unosi się także widmo orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe, wedle którego program skupu aktywów przez EBC, uruchomiony dla uśmierzenia kryzysu zadłużeniowego w strefie euro przed dekadą, jest niezgodny z unijnym prawem. Sędziowie trybunału uznali za niekonstytucyjny brak sprzeciwu Berlina wobec programowi ratunkowemu strefy euro. Taka interpretacja budzi niepokój, ponieważ może stać się precedensem dla różnego, tj. partykularnego interpretowania unijnego prawa przez kraje członkowskie.
A przecież do starych kontrowersji dołączają nowe. Propozycja odbudowy europejskiej gospodarki warta 750 mld euro (Next Generation EU) złożona przez Komisję Europejską zakłada, że większość z tych środków – 500 mld – będzie bezzwrotnymi grantami, a pozostałe 250 mld zostanie przeznaczone na preferencyjne pożyczki – zdążyła już poróżnić kraje członkowskie. Sprzeciw niektórych z nich, głównie tzw. oszczędnej czwórki – Austrii, Danii, Holandii oraz Finlandii – może narazić integrację europejską na poważne zagrożenie, a w konsekwencji podsycić nacjonalistyczną i populistyczną reakcję. Tymczasem z ekonomicznego punktu widzenia nie ma lepszego rozwiązania niż wspólna odpowiedź państw UE, która pobudziłaby „zamrożoną” przez pandemię gospodarkę.
Kryzys gospodarczy w UE: Interesy rządów a opinia publiczna
Stawką negocjacji nie jest wyłącznie altruistycznie pojmowane pojęcie solidarności europejskiej, lecz długoterminowy interes gospodarek – szczególnie tych najmocniej poszkodowanych w wyniku pandemii, jak Włochy. Dlatego kluczowa w negocjacjach okaże się umiejętność wytłumaczenia podatnikom w kilku krajach tzw. Północy, dlaczego ich oszczędności powinny zostać przeznaczone na ratowanie gospodarek krajów Południa. To warunek sine qua non powodzenia przyszłego porozumienia.
Spróbujmy zrozumieć motywacje rządów broniących twardych reguł wydatkowania w ramach unijnego budżetu oraz Funduszu Odbudowy. Większość z tzw. płatników netto do wspólnego budżetu wywodzi się z Północy kontynentu, stąd wywodzi się największa grupa oponentów – chociaż Francja i Włochy, które opowiadają się za ambitną odpowiedzią gospodarczą Europy na kryzys również więcej wpłacają niż otrzymują do wspólnej kasy.
Jednak dla każdego z rządów uwspólnotowienie długu stanowi ryzyko na kilku poziomach. Przede wszystkim gospodarczym – w związku z nieodpowiedzialną polityką jednego z państw Unii, która może zaszkodzić interesom innych. Politycznym ze względu na podejmowanie niepopularnych decyzji, które grożą utratą poparcia na krajowym podwórku, a w dłuższej perspektywie dojściem do władzy np. sił populistycznych i antyeuropejskich i to bez względu na to czy kraj znajduje się w dobrej czy złej sytuacji gospodarczej.
Ryzyko to rodzi potrzebę zapewnienia gwarancji politycznych i prawnych w odniesieniu do nowych instrumentów. W negocjacjach nie pomoże stygmatyzowanie społeczeństw Południa jako tych mniej pracujących i leniwych ergo odpowiedzialnych za swoją sytuację. Potrzeba pełni zrozumienia i wykazania, że solidarna postawa leży w interesie wszystkich w Unii
Tymczasem ponad połowa respondentów w krajach członkowskich nie jest zadowolona z dotychczasowego poziomu solidarności między rządami narodowymi, jak wynika z badania „Opinia publiczna w UE podczas pandemii koronawirusa” zleconego przez Parlament Europejski. Najbardziej niezadowolone z poziomu europejskiej solidarności są kraje Południa kontynentu: w Grecji 22 proc. badanych, w Hiszpanii – 21 proc., we Włoszech – 16 proc. wyraziło zadowolenie z poziomu współpracy między krajami członkowskimi podczas pandemii.
Spośród państw zaliczanych do Północy, najprzychylniejsza europejskiej solidarności jest niemiecka opinia publiczna. Znaczna większość naszych zachodnich sąsiadów popiera „pomoc finansową dla najbardziej poszkodowanych w kryzysie państw, jak Włochy czy Hiszpania”, wynika z badania PolitBarometr stacji telewizyjnej ZDF. Uważa tak większość wyborców wszystkich partii politycznych z wyjątkiem sympatyków Alternatywy dla Niemiec (AfD). Potwierdza to gotowość niemieckiej opinii publicznej wspierania innych krajów członkowskich z UE w trakcie kryzysu.
Nie będzie łatwo osiągnąć porozumienia w taj rozhuśtanej od opinii i interesów Europie, a jego brak zwiększa ryzyko odrodzenia krzywdzących stereotypów i niesnasek, które mogą pojawić się między rządami krajowymi czy poszczególnymi narodami. Proces ucierania kompromisu, im dłużej będzie trwał tym gorzej, jest także doskonałą okazją dla sił z zewnątrz Unii chcących wygrywać dla własnych interesów podziały w Europie. Europejskiej solidarności powinna zatem towarzyszyć przemyślana strategia geopolityczna, która uwzględni działania Wspólnoty w kontekście międzynarodowym.
Pandemia koronawirusa: Rywalizacja na narzucenie narracji
Wrażenie braku solidarności krajów członkowskich Unii z początku pandemii spotęgował rozwój sytuacji międzynarodowej. Z odmowy Francji i Niemiec na dostarczenie sprzętu ochronnego do Włoch skwapliwie skorzystały Chiny. Pekin natychmiast wysłał zapewnienia o pomocy. Przygotował samolot z tonami sprzętu medycznego oraz wysłał ekipę specjalistów do Lombardii – regionu najbardziej doświadczonego przez koronawirusa SARS-CoV-2.
Rosja i Kuba również udzieliły pomocy, profitując przy tym z „darmowej” promocji w światowych mediach, mimochodem wyrażając zdziwienie z braku solidarności państw europejskich z Rzymem. Chińska dyplomacja maseczkowa była elementem globalnej bitwy na narrację. Europa znalazła się w jej centrum. W tej rywalizacji ścierały się wzajemne oskarżenia światowych mocarstw: głównie Chin i USA o pochodzenie wirusa.
Europa nie może wygrać tej rywalizacji skupiając się wyłącznie na poprawianiu nieścisłości i fakenewsów. Pandemia jest prawdziwą próbą ognia dla „geopolitycznej” Komisji Europejskiej, w tym jej globalnej strategii komunikacyjnej, a głównym celem unijnej egzekutywy powinno stać się odzyskanie zaufania i poparcia Europejczyków oraz zademonstrowanie wewnętrznej jedności i spójności Unii na świecie.
Jednocześnie UE nie może zapominać o swoim wkładzie w światową solidarność. Nawet jeżeli Afryka nie stanie się kolejnym centrum pandemii, jak Ameryka Południowa, kryzys gospodarczy wywołany koronawirusem przełoży się na pogorszenie sytuacji humanitarnej w biedniejszych krajach kontynentu. To zagrożenie dla – już przecież poważnie nadwątlonej – stabilności poszczególnych krajów. Jako największy na świecie dawca pomocy humanitarnej Unia jest zobligowana do uwzględnienia problemów Afryki w swojej strategii.
Okazją jest bez wątpienia nowe partnerstwo dla Afryki, którego główne zręby zaprezentowano na początku marca br. UE ma szanse na przejęcie inicjatywy w Afryce stając się orędownikiem umorzenia długów najbiedniejszych krajów (pierwszy krok uczyniono pod koniec kwietnia w trakcie wideokonferencji przywódców UE z liderami państw Sahelu – red.). Byłby to konkretny przykład solidarności z Afrykańczykami.
Unia Europejska: Czyny zamiast deklaracji
W interesie Wspólnoty leży zademonstrowanie solidarności zarówno na użytek wewnętrzny, jak i zewnętrzny. Taką demonstracją mogłaby być jednomyślna aktywacja klauzuli solidarności (art. 222 TFUE) przez Radę Europejską. Byłby to symboliczny gest, ale także sygnał wspólnego działania „w duchu solidarności”, jak zasugerował Heiko Maas minister spraw zagranicznych Niemiec. Jednak do tej pory nigdy nie rozważano tej możliwości na poważnie.
W pierwszej kolejności istnieje silna potrzeba ujednolicenia europejskiej odpowiedzi na pandemię na najwyższym unijnym szczeblu. Francja i Niemcy powinny wspierać Radę Europejską – często reagującą powoli i podzieloną, jak można było to zaobserwować przy okazji wcześniejszych kryzysów – w wypracowaniu niezbędnego kompromisu wobec Funduszu Odbudowy UE.
Unijna pomoc nie może być anonimowa. Europejska opinia publiczna powinna umieć przyporządkować działania do konkretnego polityka. Dyplomacja maseczkowa udowodniła jak ważne to jest i jakie może przynieść korzyści wizerunkowe. Naturalnie sytuacje kryzysowe jak pandemia premiują polityków krajowych, którzy są bliżej swoich społeczeństw, jednak z mechanizmu mogą również profitować unijni przywódcy, jak Ci najbardziej zaangażowani w zarządzanie kryzysem: przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, komisarze jak Thierry Breton od rynku wewnętrznego, Paolo Gentiloni od spraw gospodarczych czy szefowa EBC Christine Lagarde.
To identyczny mechanizm jak w przypadku Michaela Barniera, który symbolizował unijną jedność w trudnych negocjacjach brexitowych (obecnie Francuz jest zaangażowany w nie mniej skomplikowane negocjacje w sprawie umowy o wolnym handlu z Wielką Brytanią – red.). Niezłym pomysłem byłoby także dołączenie do Komisji Europejskiej osoby działającej, jak Barnier, ale z mandatem do kwestii europejskiej solidarności.
Co może stać się jeżeli kraje członkowskie nie osiągną kompromisu w sprawie Funduszu Odbudowy UE? Negatywny rezultat będzie czytelnym sygnałem dla obywateli państw członkowskich oraz światowych mocarstw, a kolejnym stadium kryzysu – po zagrożeniu epidemiologicznym – będzie odnowienie narodowych partykularyzmów. Odświeżenie podziałów na biedne Południe i bogatą Północ jest prostą drogą do sparaliżowania kluczowych unijnych instytucji oraz ponadnarodowej współpracy.
Sposób w jaki Unia zareaguje będzie testem bojowym dla nowej Komisji oraz integracji europejskiej. Jak mawiał Jacques Delors „solidarność łączy”, ale jej brak może być niebezpieczny…
*Thierry Chopin jest profesorem nauk politycznych w Europejskiej Szkole Polityki i Nauk Społecznych (ESPOL) na Uniwersytecie katolickim w Lille
Sébastien Maillard jest dyrektorem Instytutu Jacquesa Delors w Paryżu
Fundacja Genshagen jest fundacją non-profit założoną przez komisarza rządu federalnego ds. kultury i mediów oraz kraj związkowy Brandenburgia. Wspiera ona dialog między Niemcami, Francją i Polską w duchu „trójkąta weimarskiego”. Najważniejszym darczyńcą zewnętrznym jest Federalne Biuro Spraw Zagranicznych.
Analiza należy do serii „Acting European? Unia Europejska a Trójkąt Weimarski w kontekście kryzysu koronawirusowego” stworzonej przez Fundację Genshagen. Autorami artykułów w serii są politolodzy z Francji, Niemiec i Polski.