Vuelve la austeridad presupuestaria a la UE

Si sigue los temas de la UE, probablemente habrá oído hablar de la reciente nota elaborada por la presidencia española del Consejo en la que se proponen recortes en el presupuesto a largo plazo de la UE para 2021-2027. Esto puede sonar extraño. ¿No se supone que el próximo Consejo Europeo debatirá la llamada revisión intermedia del MFP (Marco Financiero Plurianual) de la Comisión, una propuesta para aumentar el presupuesto de la UE?

Para entender lo que está ocurriendo, conviene remontarse a junio, cuando la Comisión presentó la propuesta de revisión intermedia. Esta fue motivada por la conciencia de que el presupuesto de la UE no puede dar una respuesta adecuada a diversos retos que eran imprevisibles en diciembre de 2020, cuando se aprobó el actual presupuesto a largo plazo de la UE. Esto incluye la guerra en Ucrania y el desarrollo de las crisis humanitaria, energética y alimentaria, pero también otras cosas, como el fuerte aumento de los tipos de interés en los mercados internacionales, que ha llevado a unos costes de endeudamiento del Next Generation EU más altos de lo esperado, o la adopción de la Ley de Reducción de la Inflación de EEUU, un paquete de inversión masiva en apoyo de las tecnologías verdes.

En este contexto, la Comisión propone aumentar en 66.000 millones de euros el gasto de la UE para 2024-2027. Aproximadamente una cuarta parte de este aumento (17.000 millones de euros) se destinará a financiar un nuevo mecanismo Ucrania que proporcionará ayuda a Ucrania durante los próximos cuatro años (junto con préstamos no pagados, sino garantizados por el presupuesto de la UE). Otra cuarta parte se destina a cubrir los costes de endeudamiento del Next Generation (19.000 millones de euros), más elevados de lo previsto. El resto se destina a reforzar la migración y la acción exterior (15.500 millones de euros) y a financiar la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP), un nuevo instrumento de la UE para apoyar las inversiones en tecnologías críticas relevantes para la autonomía estratégica de la Unión (10.000 millones de euros).

Desde el anuncio en junio, los llamados países frugales (Alemania, Suecia, Dinamarca, Austria y Países Bajos) han dejado clara su oposición a cualquier aumento del gasto de la UE que no sea para apoyar a Ucrania. En los últimos meses, han hecho circular notas internas que muestran que las nuevas necesidades de gasto de la UE pueden cubrirse mediante reasignaciones, por ejemplo, recortando el gasto de la UE en otros lugares. Los últimos acontecimientos (la victoria de Geert Wilders en Holanda, el enorme agujero presupuestario en Alemania tras la decisión del Tribunal Constitucional del 15 de noviembre) no hacen más que reforzar la oposición de los frugales contra cualquier refuerzo del presupuesto de la UE.

Por ello, la presidencia española del Consejo, como buen intermediario, ha presentado una propuesta de ahorro presupuestario. Una nota interna enviada a las delegaciones nacionales dibuja tres escenarios de recortes. Cada escenario resulta de aplicar un % diferente de recortes lineales a todos los programas del MFP, excepto a los programas de la PAC y de cohesión (3,4%, 6,8% y 13,5%), que son fuertemente defendidos por los países beneficiarios netos. También incluyen reducciones a ciertos programas que en gran medida no se han utilizado (como la reserva de ajuste del Brexit). Los tres escenarios se traducen en recortes de 8.100 millones de euros, 13.100 millones de euros y 23.100 millones de euros, respectivamente.

Pero, ¿por qué el escenario más ambicioso supone un ahorro de 23.100 millones de euros y no de 49.000 millones (que sería el resultado de descontar los 17.000 millones de Ucrania del total de 66.000 millones)? Un examen detallado de las propuestas incluidas en la revisión intermedia de la Comisión puede ofrecer una respuesta.

Hay dos tipos de propuestas de gasto en la revisión intermedia del MFP: complementos a los programas existentes del MFP y refuerzos y/o creación de instrumentos especiales que se sitúan “por encima” de los límites máximos del MFP. Estas dos propuestas de gasto tienen implicaciones muy diferentes para los ministros de finanzas nacionales. Las primeras se traducen en costes presupuestarios claros, cuantificables e inmediatos para las arcas nacionales. Las segundas se movilizarán en función de las necesidades futuras, que pueden estimarse aproximadamente, pero no conocerse de antemano.

Tomemos el caso del mecanismo para Ucrania. El importe anual desembolsado en concepto de ayuda a Ucrania dependerá de los avances del Gobierno ucraniano en la aplicación de un Plan de Reconstrucción. Lo mismo ocurre con el instrumento EURI propuesto, destinado a cubrir los costes de los préstamos del Next Generation EU superiores a los previstos (y reservados) en el MFP. Estos podrían oscilar entre 17.000 y 27.000 millones de euros, según las estimaciones de la Comisión, pero no podemos saberlo de antemano, ya que dependerá de las fluctuaciones de los tipos de interés.

Así pues, la lógica de los recortes propuestos es forzar redistribuciones dentro de los límites máximos del MFP. En el caso de STEP, por ejemplo, la Comisión propone financiarlo con 10.000 millones de euros adicionales y una cantidad menor (2.130 millones de euros) procedente de redistribuciones. Es muy probable que el Consejo decida financiarlo íntegramente mediante reasignaciones y la reutilización de los importes liberados de Horizonte Europa.

Esto no significa que las propuestas de crear nuevos instrumentos más allá del MFP estén garantizadas. En vísperas del Consejo Europeo de diciembre, la obstinada Hungría sigue amenazando con bloquear toda la ayuda de la UE a Ucrania y algunos frugales coquetean con la idea de cubrir los costes de endeudamiento adicionales del NGEU mediante redistribuciones de los programas existentes del MFP.

En definitiva, se trata de la vieja y clásica política presupuestaria de la UE: los frugales presionan para que haya recortes, los beneficiarios netos luchan por mantener los fondos de cohesión/PAC y se sacrifica el gasto no asignado de la UE. Sin embargo, tras el Consejo Europeo de primavera, dos grandes crisis a nuestras espaldas y un nuevo contexto geopolítico que obliga a la UE a dar un giro más estratégico, es muy preocupante ver que podemos estar entrando en una nueva era de austeridad presupuestaria de la UE.

Eulalia Rubio es investigadora principal sobre asuntos económicos europeos del Instituto Jacques Delors y colaboradora de Agenda Pública

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