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Regional Economic Integration in South America

Regional integration in South America has had a rough ride over the last forty years. Structures for the purposes, be it the Andean community (CAN), MERCOSUR or even the South American Community of Nations born in December 2004, are in place yet regional integration seems stuck in a rut of deep questioning. Parllels with Europe are omnipresent. Where exactly has the dream of a more closely united South America got to?This study is also available in Spanish

|   22/11/2006             |   Alvaro Artigas             |   Europe in the world
Rapports

This study is only available in french and spanish

L’Amérique du Sud renvoie dans l’imaginaire européen à
un continent où révolutions, voltes-faces et tournants abruptes sont
des épisodes récurrents. L’image du bon révolutionnaire comme celle de
l’apprenti-sorcier en matière de politique économique ne sont que
quelques unes des représentations associées traditionnellement à cette
région qui, après deux décennies de transition politique et économique
peine à trouver son stabilité et une vision commune d’avenir.
L’instabilité politique et les déboires économiques à répétition ont
depuis longtemps réduit la marge de crédibilité de la région, ce qui n’a
pas manqué de grever son intérêt économique stratégique ainsi que sa
crédibilité sur l’arène internationale. Reléguée à une place secondaire
des intérêts des trois pôles dynamiques de la globalisation économique
(les Etats-Unis, l’UE et la zone Asie Orientale)l’Amérique du Sud peine à
accrocher ses wagons au train d’une croissance économique vertueuse,
compatible avec les règles de la globalisation économique et financière.

A titre d’exemple, le MERCOSUR, l’ensemble régional le plus important de la région représentent moins de 2% du PNB mondial .

La
difficile intégration du continent à la globalisation économique
mondiale n’est que le reflet sur l’arène internationale de la difficulté
à intégrer populations, territoires et états. L’Amérique du Sud reste
ainsi un des continents les plus inégalitaires de la planète, où les
écarts sociaux sont encore à ce jour une source d’instabilité politique
et représentent un handicap considérable pour n’importe quel projet de
développement à moyen terme. Les territoires sont éloignés, ce qui
conspire contre une intégration physique du continent, et pose des
problèmes sérieux d’infrastructure à l’intérieur même de certains pays
de la région (le cas du Brésil notamment). Il en résulte que
l’intégration de pays de la région est pénalisée à la base par ces
contraintes structurelles. Dernier item dans cette liste de facteurs
adverses, les états sud-américains qui aspirent à une intégration depuis
plus d’un siècle, mais qui dans la pratique restent traversés par des
fortes rivalités, alimentées parfois il est vrai par des intérêts
extérieurs à la région.

La
partie Sud des Amériques fait ainsi p le figure à côté de l’Asie
Orientale qui a su, elle, tirer profit d’une conjoncture unique et qui
est devenue aujourd’hui le pôle économique le plus dynamique de la
planète. Force est de constater que la voie qui a été empruntée en
Amérique du Sud a été toute autre. Les promesses de l’industrialisation
par substitution des importations, à la différence du cas asiatique,
n’ont pas été ici tenues, en grande partie du fait des caractéristiques
de l’Etat sud-américain. La rareté des objectifs stratégiques,
l’instabilité des relations entre intérêts économiques et pouvoir
politique, l’endettement public irresponsable et le caractère prédateur
de nombreux régimes militaires de la région ont contribué à un tel
résultat.

La décennie des années 1980 et 1990 a vu
la mise en place des réformes structurelles destinées à assainir les
finances des pays de la région. Au moyen de privatisations,
libéralisation des marchés publics et une recomposition des acteurs
économiques à l’échelle de la région c’est toute l’action de l’état en
matière de politiques économiques qui a été redessinée. A des relations
de type corporatiste -comme cela était particulièrement le cas au
Brésil- le nouveau modèle a imposé d’autres où l’autonomie de l’action
publique apparaissait comme préférable. Une décennie après le début de
ces réformes, le bilan est contrasté. L’application au pied de la lettre
des principes du FMI et de recommandations d’organisations
multilatérales n’ont pas ténu compte dans leur diagnostic imposé des
conditions spécifiques de la région, tel qu’un faible cadre régulateur
des privatisations, l’inadaptation d’une politique monétaire stricte
avec les objectifs de développement si nécessaires à une région en proie
à d’énormes inégalités.

Le
résultat de ces décennies de reformes est présente nombreuses nuances.
Il est vrai d’une part que leur application peu scrupuleuse a débouché
sur des crises sociales -et par la suite politiques- d’envergure : trois
gouvernements ont été évincés par la rue (, Argentine en 2001, Bolivie
en 2003 et l’Equateur en 2005), la relève politique a projeté sur le
devant de la scène des partis contestataires du système et le crédit
porté par l’opinion publique aux programmes de stabilisation économique a
sensiblement diminué. L’apparition de caudillos au discours ambigu,
tels que Chavez ou Morales, au Venezuela et en Bolivie respectivement,
n’a en rien amélioré cette situation, faisant craindre un repli de la
région sur elle-même et le décrochage en relation à la planète.

Rien
n’est tranché pour autant. D’une part, la politique économique respecte
aujourd’hui tout autant qu’ hier les principes d’équilibre
macro-économique, comme témoigne l’action du Brésil de Luiz Ignacio da
Silva, dans le sillon chilien. Même dans le cas extrême de la
nationalisation des hydrocarbures boliviens, annoncée par Evo Morales,
celle-ci a été effectué dans les règles de l’art, devant très vite
composer avec les intérêts de la puissante -et voisine- Petrobras. Le
très virulent chef d’état vénézuélien, en dépit de son discours
révolutionnaire conduit sur place une politique pas très éloignée des
principes de marché et continue à vendre la principale ressource de ce
pays aux Etats-Unis.

Comme
souvent en Amérique Latine, le discours a une longueur d’avance sur
l’action politique. Est-ce également le cas pour le projet de
l’intégration économique et commerciale pour autant ? Sur bien de
fronts, l’Amérique du Sud apparaît aujourd’hui plus unie que jamais :
quelle meilleure preuve de ceci que l’alignement de tous les pays de la
région au sein du G24 en vue de réformer le FMI en septembre 2006 ? Les
réformes structurelles des années 1990 ne sont plus contestées et il est
possible d’affirmer qu’une plus grande convergence existe entre les
pays de la région en matière de politiques commerciales. Les principes
du régionalisme ouvert sont unanimement partagés et nombreux sont les
pays de la région qui font partie désormais d’un dense réseau d’accords
de libre-échange avec la planète, où les Etats-Unis et l’Europe et plus
récemment l’Asie du Sud-est restent les orientations prioritaires.
L’existence d’un référent historique commun, puis d’expériences
d’association régionale sembleraient devoir faciliter l’intégration des
pays de la région autour d’un projet viable, capable de venir à bout des
tares historiques des états de la région.

La
mise en place de l’intégration n’a été guère aisée à ce jour. Son
parcours reste semé d’embuches, et la primauté des intérêts nationaux
sur ceux de la région constituent un de ses handicaps majeurs.
L’intégration commerciale n’a pas pour l’instant permis d’atteindre les
objectifs qui avaient été fixés en un premier temps et force est de
constater que le projet le plus abouti de la zone -le MERCOSUR- a peiné à
l’heure de s’accorder sur un tarif extérieur commun. Les querelles bien
trop fréquentes entre les deux grands partenaires (l’Argentine et le
Brésil) et le regain de critiques à provenance des membres minoritaires
comme l’Uruguay font craindre que ce soit l’architecture de la prise de
décision politique qui soit à revoir, t che immense mais pas
irréalisable. La convergence politique de présidents situés à gauche de
l’échiquier politique a certainement contribué à faciliter un
rapprochement de vues, sinon de projets liés à l’intégration.
L’ouverture des économies et des marchés est jugée comme étant
irréversible et même souhaitable au développement de la région. La
paralysie des négociations du cycle de Doha et l’échec à l’heure
d’obtenir un démantèlement des barrières agricoles européennes et
américaines conduisent pourtant à aborder la question avec davantage de
pragmatisme.

L’intégration
régionale avait été favorisée dans les années 1990 par les puissances
locales et comme un moyen de pouvoir parer à la pression des Etats-Unis
et l’UE lors des négociations commerciales internationales. Aujourd’hui
pourtant, le référentiel de cette intégration a connu une évolution, et
celle-ci devient avant tout un instrument au service du développement
d’une région ayant fait le choix de l’ouverture des marchés.

Un
tel parcours invite à la réflexion et mérite que l’on s’y attarde.
L’objet de cette étude de Notre Europe est de tirer au clair les enjeux
liés à l’intégration en Amérique du Sud et Latine par extension, tout en
ayant comme point de référence le parcours européen, afin de mieux
comprendre la forme et finalité de celle-ci. A cette fin, le rapport a
été divisé en quatre parties.

  • La
    première partie s’interroge sur l’intégration commerciale et ses
    résultats économiques dans une optique latino-américaine large. Faisant
    appel à des données précises elle explore le poids des relations du
    continent avec le monde et la qualité économique de l’intégration. La
    construction régionale en Amérique Latine a ainsi progressivement
    abandonné une phase initiale où ont eu lieu des avancées sensibles en
    matière de réduction tarifaire, augmentation des échanges
    intra-régionaux et construction d’institutions communes. Pourtant et
    très vite cette convergence initiale a laissé place à une situation où
    les stratégies des pays membres des blocs régionaux divergent et où une
    surcharge bureaucratique, des normes parfois confuses, et la mise en
    oeuvre parcimonieuse des résolutions du bloc ont réduit les bienfaits de
    l’intégration. Cette section s’interroge in fine sur les moyens
    institutionnels qui pourraient être mobilisés pour venir à bout des
    impasses en matière de prise de décision des blocs régionaux et doter à
    la région d’une feuille de route claire.
  • La
    deuxième partie porte sur la mise en place d’un nouveau référentiel pour
    l’intégration sud-américaine et l’exposition progressive de la région à
    la régulation du commerce mondial. Cette transformation cognitive des
    politiques commerciales et de la construction régionale a pu intervenir
    gr ce à des coalitions d’acteurs politiques et privés qui ont mis en
    oeuvre des réformes structurelles sur le plan national et qui devait
    également favoriser l’insertion de l’Amérique du Sud à la globalisation
    financière, économique et commerciale. La construction régionale a ainsi
    progressivement abandonné une approche qui subordonnait
    l’interdépendance régionale et la création d’un marché sud-américain à
    l’industrialisation, pour b tir sur les principes d’un régionalisme
    ouvert. L’insertion de l’Amérique du Sud au commerce mondial fait état
    d’une multiplication d’accords entre pays de la région mais aussi entre
    la région et le reste du monde, et associe désormais un volet de
    régulation important sur le plan du commerce extérieur. Cette
    transformation pose le défi pour les états d’intégrer parfois des
    dispositions très élaborées de protection des investissements et
    propriété intellectuelle, sans compter toujours avec l’expertise et la
    capacité de négocier de façon équilibrée avec des partenaires
    commerciaux plus importants. A travers une revue des accords bilatéraux
    de la région, désormais moteur de la libéralisation commerciale, cette
    partie s’interroge donc sur le poids des négociations internationales
    sur ces règles commerciales et l’émergence d’un modèle spécifique de
    régulation commerciale régionale dans le moyen terme.
  • Dans
    la troisième partie enfin, est évoquée de façon détaillée l’émergence
    et la consolidation d’institutions communes dans la région dans une
    optique comparée avec le cas de l’UE. Les différents accords régionaux
    existants (CAN et MERCOSUR) et en vue de création (CSN) ont mis en place
    des institutions inspirées d’autres exemples d’intégration au niveau de
    la planète. Si les institutions andines ont b ti un système
    d’institutions communes assez poussé avec plus de trois décennies tel
    n’a pas été le cas du MERCOSUR qui, en dépit des ambitions affichées,
    peine encore à donner vie à une ossature institutionnelle qui reste
    soumise aux aléas de l’inter-gouvernementalisme. Les institutions
    régionales sud-américaines souffrent néanmoins, en règle générale, d’un
    excès d’ambition, comme témoigne la longue liste d’innovations
    institutionnelles décidées au cours du sommet de Cordoba en 2006. Le
    suivi de ces décisions reste néanmoins fortement tributaire du bon
    vouloir des pays membres qui en absence de mécanismes de contrainte
    avérés, subordonnent souvent les intérêts de l’intégration régionale à
    ceux de leurs propres états-membres.
  • La dernière
    partie s’interroge sur les scénarios futurs de l’intégration régionale,
    en mettant l’accent sur le MERCOSUR et son élargissement à des nouveaux
    pays dans un avenir proche. La carte électorale de l’Amérique du Sud a
    changé sensiblement au cours des dernières années, et tout porte à
    croire qu’en dépit d’une relève politique effectuée par des partis de
    gauche contestataire au pouvoir, l’intégration régionale devrait
    poursuivre son cours. Le MERCOSUR représente depuis l’intégration du
    Venezuela et l’éventuelle adhésion de la Bolivie, l’ensemble commercial
    et politique le plus important de l’Amérique du Sud, ce qui lui confère
    une projection internationale et une capacité de négociation
    non-négligeable. En possession de matières premières stratégiques et
    d’une infrastructure désormais capable de les exploiter, l’intégration
    régionale cherche désormais à mettre en commun ces avantages comparatifs
    pour mieux peser sur l’arène mondiale et assurer son développement. De
    la capacité des blocs régionaux à venir à bout de leurs divergences à
    court terme et à se doter d’un calendrier d’intégration crédible
    dépendra le succès de cette entreprise.