Policy Paper 253
 

Covid-19 : l’urgence d’un contrôle renforcé des investissements étrangers

Par Elvire Fabry, Chercheuse Senior, Institut Jacques Delors, & Micol Bertolini, Assistante de recherche, Institut Jacques Delors.

|   27/04/2020             |   Elvire Fabry   |   Micol Bertolini             |   Economie et finance
Policy Paper

La pandémie mondiale bouscule l’agenda de l’EU et les Européens ne peuvent pas attendre l’échéance qui avait été fixée à octobre 2020 pour mettre en place le mécanisme communautaire de filtrage des investissements directs étrangers (IDE). Que la récession provoquée par la crise sanitaire soit brutale et temporaire ou qu’il s’agisse d’un ébranlement et d’une mutation profonde de l’économie mondiale, l’affaiblissement des entreprises européennes va créer de multiples opportunités de prédation à bas prix. Or on a retenu de la crise de 2008 qu’il fallait protéger les actifs stratégiques contre les investissements qui portent atteinte à l’autonomie stratégique d’un État membre ou du Marché unique, construit sur une interconnexion physique et numérique des économies nationales. L’acquisition agressive d’une entreprises dans un État membre peut créer une dépendance sur toute une chaîne industrielle et donc concerner plusieurs États membres. C’est la forte augmentation des prises de contrôle d’entreprises européennes par des investisseurs venant de Chine, Hong Kong et Macao (passant de 5.000 à 28.000 entre 2007 et 2017), en particulier dans les pays fragilisés par la crise de la dette souveraine, qui avait décidé les Européens à développer une vigilance collective à l’échelle du Marché unique ; d’autant que les entreprises d’État et les fonds d’investissements qui sont de plus en plus actifs en matière de fusions et d’acquisitions restent opaques sur leur gouvernance et l’origine de leur financement.
Le mécanisme européen prévu préserve la compétence des États membres d’interdire ou d’autoriser un projet d’IDE et ne fait que les inciter à se doter d’un système de filtrage. Il appelle à notifier tout IDE auprès des autres États membres et de la Commission européenne et à transmettre les informations nécessaires pour permettre à cette dernière d’émettre un avis, non contraignant, sur un projet d’investissement présentant un risque pour la sécurité et l’ordre public de plus d’un État membre ou des programmes européens, comme H2020 et Géliléo. Mais il n’y a encore que 15 États membres dotés d’un système de contrôle. La Commission européenne a ainsi pris l’initiative, le 25 mars dernier, d’appeler tous les États membres à déployer tous les moyens possibles pour protéger leurs actifs stratégiques, en particulier dans le domaine de la santé publique. C’est un engagement politique fort de la Commission qui avait veillé jusqu’à présent à préserver le délicat compromis des États membres entre une approche sécuritaire et la défense du libre-échange.
Alors que l’économie mondiale a basculé dans une crise inédite avec une baisse de la croissance annuelle du PIB estimée en moyenne par pays de 2% pour chaque mois de confinement sans que l’on ait même de visibilité sur un risque de contamination cyclique et le délai nécessaire pour un retour complet de l’activité économique, il faut se presser d’équiper tous les États membres d’une capacité de filtrage, et accélérer la mise en œuvre de la coordination européenne en entreprenant dès à présent de la renforcer.
La proportionnalité des mesures est plus que jamais essentielle car l’IDE est aussi nécessaire à la relance que néfaste s’il fragilise encore davantage l’économie en ciblant les actifs stratégiques, notamment en matière de savoir-faire technologique. Une surenchère de mesures protectionnistes, y compris de restrictions aux exportations, fragiliserait le Marché unique tout en créant de nouveaux déséquilibres à travers le monde. Mais les limites de l’interdépendance économique mises en évidence par le manque d’autosuffisance en équipement médical, renforce l’enjeu sécuritaire et géopolitique du commerce et de l’investissement. La volonté de défendre la souveraineté économique de l’UE, affichée par Emmanuel Macron et Ursula von der Leyen, dès son arrivée à la présidence de la Commission européenne, ainsi qu’à présent Angela Merkel, devrait accélérer cette tendance en stimulant un débat sur le degré de dépendance qui, selon les secteurs, est soutenable ou non vis-à-vis de pays tiers. Le prisme sécuritaire s’impose d’autant plus que le recours massif à l’aide financière de l’État, pour résorber la pandémie et la crise, va également générer à moyen terme des distorsions de concurrence qui rendront certains pays, secteurs ou entreprises plus vulnérables encore aux investisseurs qui bénéficient d’importantes subventions publiques.
Au-delà de la mise en garde de la Commission européenne, cette crise inédite appelle à réviser dès aujourd’hui les objectifs d’octobre 2020. Car (1) la crise révèle les limites des capacités actuelles de contrôle des Européens ; et plutôt que de considérer que cette première étape pourra être consolidée dans le temps, (2) il faut anticiper une profonde transformation de l’économie politique de l’IDE, (3) et prévoir les mesures qui aideront à s’y préparer. ▪▪▪