Assoupie depuis le début de la décennie, la politique européenne de sécurité et de défense (PSDC) a retrouvé une place prioritaire sur l’agenda des responsables européens. Parmi les dernières initiatives notables, on notera par exemple le lancement d’un fonds européen de défense, théoriquement doté de 5 milliards d’euros par an après 2020. S’agit-il toutefois d’un énième feu de paille ou sommes-nous entrés dans une nouvelle dynamique féconde et durable en matière de sécurité et de défense ? 

Les facteurs favorables à une relance de la PSDC sont solides, à commencer par la dégradation continue de l’environnement stratégique : l’Union se trouve en effet confrontée à des crises durables, multiples, sans solution évidente ni rapide. Les menaces viennent des rapports de force classiques, la Russie cherchant à perpétuer une zone grise de conflits et d’insécurité entre elle et l’Union. Elles viennent également des États du Sud, au Moyen orient comme dans la bande sahélienne, en proie à de violentes guerres civiles et décompositions étatiques. Le continuum entre sécurité intérieure et sécurité extérieure ajoute un défi supplémentaire : le terrorisme est en effet la manifestation en Europe de conflits non résolus à l’extérieur de l’Europe. Tous les pays européens sont, de même, passibles de cyberattaques. Enfin, depuis trois ans, des centaines de milliers de réfugiés fuient les guerres du Sud pour chercher asile sur le continent, alimentant des mouvements xénophobes et populistes susceptibles de remettre en cause les fondements même de la démocratie.

À ces évolutions stratégiques inquiétantes, s’ajoute la série des séismes politiques de 2016 : le Brexit fut à la fois un choc et un déclencheur de volontarisme chez les 27, conscients de la nécessité d’une relance générale de la construction européenne. En matière de défense, le Brexit crée de facto un contexte plus favorable, dans la mesure où il supprime le veto britannique quasi systématique depuis 2003. L’élection de Donald Trump inaugure une période de défiance euro-américaine, qui, sans remettre en cause l’OTAN, confirme la nécessité urgente pour les Européens d’assurer davantage leur autonomie stratégique. La poussée de l’europhobie au sein des opinions publiques oblige les gouvernements à prendre très au sérieux les demandes des citoyens européens : or ceux-ci font désormais de la sécurité une priorité politique et exigent des résultats visibles sur la protection des frontières, la lutte contre le terrorisme et le rôle de l’Europe sur la scène internationale. La crise économique, qui greva les budgets publics depuis 2010, est en passe d’être résolue, autorisant de nouveau des investissements en matière de défense. Enfin, la France d’Emmanuel Macron a retrouvé son rôle traditionnel de défenseur et de prometteur d’une défense européenne crédible et efficace.

Tous ces facteurs ont permis de débloquer une série d’initiatives nouvelles : création d’une capacité militaire de planification et de conduite pour certaines opérations de gestion de crises (une sorte de mini QG européen) ; création d’un corps de gardes-frontières et gardes côtes pour lutter contre les passeurs et aider aux sauvetages en mer des réfugiés (Frontex) ;  création du Fonds Européen de défense et mise en place d’un Programme de soutien au développement de capacités militaires dès 2019[1] ; adoption, par 25 des 27, de la Coopération structurée permanente (CSP ou PESCO en anglais) qui permet la création de noyaux durs, création d’un Examen annuel coordonné en matière de défense (EACD) pour renforcer les possibilités de coopérations capacitaires entre les États ; système de financement commun des capacités, notamment des Battle groups ; banalisation enfin, dans tous les textes européens, de la notion longtemps tabou d’ « autonomie stratégique ».  Un bel effort donc, indéniable, convaincant, le tout en un peu plus d’un an.

Toutefois, certaines réflexions de prudence s’imposent à ce stade.

• On ne pourra pas relancer la défense européenne en centrant les initiatives et les financements sur le marché et l’industrie de défense. Seuls 7 ou 8 pays ont en effet une industrie militaire conséquente et il est donc à craindre que ces financements soient considérés comme inégalitaires, parce que ne favorisant qu’un petit nombre de pays.  En outre, la relance par l’industrie est une vieille idée européenne, plusieurs fois testée dès les années 1970, qui n’a jamais été suivie d’effets : aucune coopération entre industriels ne peut en effet se substituer au volontarisme politique des gouvernements : en 2012, l’accord entre EADS et British Aerospace était conclu entre les industriels, mais il capota sur la décision négative du gouvernement allemand.
• La relance de la défense par la Commission européenne est une démarche pleine de contradictions. Parce que le Traité ne lui donne pas de compétence en la matière, les initiatives de la Commission sont toujours à double tranchant : nécessaires parce que déterminantes en termes de financements, délicates parce que susceptibles de rompre la règle du contrôle intergouvernemental sur les questions de défense. Si le risque d’une « communautarisation » de la PSDC devenait trop grand, un certain nombre d’Etats ne manqueraient pas de s’y opposer.
• Sur le plan technique, le succès est peut-être aussi un obstacle. Il est bon d’introduire de la flexibilité dans la PSDC par le biais de la coopération structurée permanente. Mais un noyau dur à 25 sera-t-il plus efficace qu’un conseil à 27 ?
• Sur le plan politique, ce que veulent les citoyens, ce ne sont pas tant des capacités ou des industries de défense compétitives. Ce qu’ils veulent, c’est de la sécurité immédiate et des frontières sûres. C’est une réelle coopération anti-terroriste. Ce qu’ils attendent, c’est un rôle efficace de l’Europe dans la pacification des crises du Sud, qui alimentent le terrorisme et les flots de réfugiés, et pour se protéger de la menace russe. Pas en 2020, mais le plus vite possible.
• Autrement dit, sur le plan stratégique, le grand risque serait de maintenir la défense européenne comme une politique technique, militaire, industrielle et capacitaire, découplée d’initiatives diplomatiques pour une solution durable des crises qui affectent l’UE. La question urgente doit rester cette de la finalité de tous ces efforts : la défense commune pour faire quoi ? Pour quelle solution au Levant, quelle stabilisation du Sahel ? Comment développer une culture stratégique commune, une vision commune du monde et du rôle de l’UE dans les crises de ce monde ? Il y a urgence à ce que ces questions préalables figurent, tout autant que les aspects techniques, au menu des chefs d’Etat et de gouvernement européens.

[1] Ce fonds comporte un volet « recherche » doté de 90 millions de subventions issues du budget de l’UE jusqu’en 2020, et de 500 millions d’euros par an après. Il comporte aussi un volet « développement » des capacités, cofinancé par l’UE et les Etats membres. La Commission propose de porter ce cofinancement à 500 millions d’euros sur la période 2019-2020, et puis un milliard d’euros par an à partir de 2020

Nicole Gnesotto

Article paru dans la lettre d’information de l’ESCP Europe