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Le « TSCG » : beaucoup de bruit pour rien?

Le « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance » (TSCG) signé le 1er mars 2012 a d’ores et déjà déclenché des critiques d’une ampleur inversement proportionnelle à la longueur de son contenu (16 articles plutôt brefs) et de son élaboration (en quelques semaines). Il importe de bien prendre la mesure de ces critiques comme des incidences d’un tel Traité sur l’UE, ses Etats membres et ses citoyens, à partir de quatre séries de remarques politiques, juridiques, économiques et institutionnelles.

|   27/03/2012             |   António Vitorino             |   Economie et finance
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Le « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernancex »
(TSCG) signé le 1er mars 2012 a d’ores et déjà déclenché des critiques
d’une ampleur inversement proportionnelle à la longueur de son contenu
(16 articles plutôt brefs) et de son élaboration (en quelques semaines).
Il importe de bien prendre la mesure de ces critiques comme des
incidences d’un tel Traité sur l’UE, ses Etats membres et ses citoyens, à
partir de quatre séries de remarques politiques, juridiques,
économiques et institutionnelles.

1 – Le « TSCG »
est d’abord un outil politique au service de la dialectique « solidarité
européenne – responsabilités nationales »

Il est
destiné à reformuler le pacte de confiance établi entre Etats membres,
dans un contexte marqué par la violation fréquente des règles de bonne
gestion adoptées à Amsterdam il y a 15 ans et par des actions de
solidarité européennes rendues nécessaires par la crise, alors qu’elles
étaient plutôt exclues de jure. Lié d’un point de vue à la fois
politique et juridique au Traité qui établit le « Mécanisme européen de solidarité »,
le « TSCG » est d’ailleurs souvent présenté comme un « Pacte budgétaire
», alors que seule sa 3ème partie porte ce titre : cela souligne qu’il a
d’abord pour but de formaliser la volonté de sérieux des Etats membres
en matière de gestion de leurs comptes, tout en proposant une
coordination légèrement renforcée des politiques économiques nationales.

Ce
message de responsabilité s’adresse en particulier à des pays comme
l’Allemagne : d’une part parce qu’ils font preuve de solidarité dans la
crise des dettes souveraines et qu’ils souhaitent que les causes
structurelles de cette crise soient traitées, au-delà des sauvetages de
court terme ; d’autre part parce qu’ils doutent de la crédibilité de
leurs partenaires, aidés ou non, et ont donc besoin d’être rassurés sur
leur engagement dans la durée. Un tel message s’adresse aussi à la BCE,
qui a justement indiqué que ses rachats de dette souveraine sur le
marché secondaire et les liquidités abondantes qu’elle accorde aux
banques ne pouvaient produire de réels effets s’ils ne s’accompagnaient
pas d’une action résolue des autorités nationales, notamment en matière
budgétaire.

On peut difficilement souhaiter une solidarité
accrue de l’Allemagne et saluer l’activisme de la BCE sans comprendre
la logique politique conduisant à la signature du « TSCG », qui permet
d’approfondir dans un sens plus européen la dialectique solidarité/responsabilité
à l’oeuvre depuis le début de la crise. Et on peut aussi voir ce Traité
non pas seulement comme un outil de compensation de la solidarité déjà
consentie, mais plutôt comme ouvrant la voie à l’approfondissement de
cette solidarité, par exemple sous la forme d’obligations européennes.

2 – La valeur ajoutée du « TSCG » au regard du droit communautaire est limitée, voire incertaine

Si
l’on considère le « TSCG » d’un point de vue strictement juridique,
force est de constater que sa valeur ajoutée apparaît beaucoup plus
limitée. La plupart de ses dispositions figurent en effet déjà dans des
textes de droit dérivé récemment adoptés (notamment le « six pack »), en
passe de l’être (exemple du « two pack ») ou qui auraient pu l’être
sans nouveau Traité. C’est donc bien pour des raisons d’abord
symboliques et politiques que la voie d’un Traité a été retenue.

En
matière de suivi des politiques budgétaires, on peut certes noter
l’insertion d’une « règle d’or » au niveau national : il s’agit
cependant d’une innovation dont la portée juridique et pratique reste un
peu floue à ce stade, de même que celle des dispositions prévoyant le renforcement des pouvoirs de la Cour de justice.
En matière de suivi des politiques économiques, la 4ème partie du «
TSCG » n’apporte que peu d’avancées au regard du « Pacte euro + »,
compte tenu de la difficulté logique pour l’UE de peser sur le détail
des choix économiques et sociaux de ses Etats membres – sauf dans les
rares cas où ils concluent avec elle des programmes d’aide et
d’ajustement (Grèce, Irlande, Portugal).

Le « TSCG » n’est
en outre appelé à être signé que par 25 des 27 Etats membres de l’UE,
mais il pourra entrer en vigueur dès que 12 des 17 Etats de la zone euro
l’auront ratifié, rejoints par tel ou tel des 8 autres pays, tandis que
le Royaume-Uni et la République tchèque resteront à l’écart. A ces
incertitudes sur son champ d’application s’ajoute l’incertitude quant à
l’impact de la mise en oeuvre du « TSCG » sur le fonctionnement du
marché intérieur, qui constitue le socle à la fois juridique et
politique de la construction européenne : malgré les garanties figurant
dans le texte même du Traité, il faudra naturellement veiller à
préserver un tel socle, y compris sur la base d’une évaluation formelle
régulière.

3 – Une contribution économique lacunaire, et qui doit être complétée par un volet « croissance »

Parce
qu’il met avant tout l’accent sur la dialectique « solidarité –
responsabilité », le « TSCG » est déséquilibré d’un point de vue
économique : la stabilité et l’austérité sont en effet nécessaires, mais
pas suffisantes, à court comme à moyen terme, dans une UE qui a aussi
besoin de croissance.

Les négociations ayant conduit à la conclusion du « TSCG »
ont certes permis de mentionner davantage la croissance, l’emploi et la
cohésion sociale (aux articles 1 et 9) : il incombe donc plus que
jamais aux institutions européennes d’exploiter au mieux ces bases
juridiques là, sans s’en tenir à la dimension « disciplinaire » du
nouveau Traité. 

Il leur appartient surtout de se saisir des échéances décisionnelles européennes de 2012 pour réaffirmer que l’UE peut être une source de croissance
: relance du marché intérieur, renégociation du cadre financier
pluriannuel, émission d’obligations finançant des grands projets
d’infrastructures doivent ainsi être les autres volets d’une stratégie
économique plus globale, dont le « TSCG » n’est que l’une des
composantes.

4 – Un Traité intergouvernemental qui renforce utilement les pouvoirs des Parlements et de la Commission

Parce
qu’il s’agit d’un Traité « intergouvernemental », et non communautaire,
le « TSCG » a enfin relancé le débat sur les équilibres institutionnels
au sein de l’UE, voire sur la « méthode communautaire ».

Mettre
en place un cadre d’action réunissant 25 Etats, des sommets de la zone
euro ayant un président permanent ou l’implication des Parlements
nationaux dans la gouvernance de l’UEM : autant d’éléments indiquant
combien le surcroît de solidarité et de responsabilité qui a émergé de
la crise nécessite de mobiliser davantage les autorités politiques
nationales, dans un cadre suffisamment formalisé pour éviter que ne
s’exerce un « leadership de facto » souvent mal perçu (voir les
critiques de « Merkozy »).

Dans ce contexte, l’implication
des Parlements nationaux a vocation à être plus clairement précisée,
mais aussi mieux articulée avec celle du Parlement européen, qui doit
demeurer pleinement engagé dans la gouvernance de l’UEM, aussi bien au
sein du « continuum » démocraties nationales – démocratie européenne que dans le cadre de ses relations avec la Commission.

De
même, le fait d’avoir dû privilégier une voie intergouvernementale ne
semble pas avoir fait obstacle à la mobilisation de la Commission, dont
le « TSCG » prétend renforcer les pouvoirs de suivi et de contrôle en
matière budgétaire et économique. Voilà un progrès en apparence
paradoxal, mais en réalité logique, puisque la Commission est la mieux
placée pour agir de manière durable et efficace sur ces deux registres,
comme le prévoient déjà le droit dérivé relatif à l’UEM.

Au
total, si quelques semestres seront nécessaires pour mesurer pleinement
les effets du « TSCG », on peut sans doute estimer que sa conclusion
pourra utilement contribuer à forger le compromis global permettant à
l’UE de surmonter la crise actuelle.