La crise du Covid ouvre la voie à une reconfiguration de l’économie mondiale dont l’ampleur reste, à ce stade, incertaine. Les systèmes productifs connaîtront vraisemblablement des mouvements de relocalisation et de diversification des chaines de valeur. La focalisation du regard des acteurs du commerce international sur les questions sanitaires et environnementales – dont l’interconnexion apparaît plus clairement – devrait aussi accélérer le passage du protectionnisme au « précautionnisme ». Dans l’intervalle qui nous sépare du monde d’après, la promotion d’un commerce plus vert se fait plus urgente.
La communication de la Commission européenne publiée le 27 mai 2020 dans le cadre de la présentation du plan de relance « Next Generation EU » inclut une proposition à venir de mécanisme d’ajustement du carbone aux frontières de l’Union d’ici 2021. Cette mesure sera, selon les termes de la communication, « une nouvelle ressource propre pour le budget de l’UE, qui aiderait à rembourser les fonds levés à l’avenir pour l’instrument “Next Generation EU” ». La mesure est également présentée comme un moyen de faire face au risque de fuite de carbone, en « totale compatibilité avec les règles de l’OMC ».

La question de l’ajustement aux frontières, présente dans le débat européen depuis plus de dix ans, est revenue avec force dans un contexte où l’UE a décidé de s’orienter vers la neutralité carbone d’ici à 2050 et où de nombreux secteurs industriels s’inquiètent des répercussions de cet objectif sur leur compétitivité. En effet pour atteindre cet objectif climatique, il sera nécessaire de parvenir rapidement à des niveaux élevés de tarification du carbone émis sur le territoire de l’Union. Cela devra se faire, pour les secteurs intensifs en énergie, à travers le Système Européen d’Échange de Quotas d’Émission (SEQE). Selon un rapport récent du Centre d’Analyses sur le Climat et l’Énergie, le prix de l’allocation dans le cadre du SEQE devrait ainsi atteindre 52€/tonne en 2030 dans une trajectoire de 50% de réduction des émissions par rapport aux niveaux de 1990 et 76€ en 2030 dans une trajectoire de 55% de réduction. La crise du Covid-19 a toutefois révélé – par la chute rapide du prix de la tonne de CO2 – une faille importante du système, qui pourrait être comblée par la mise en place d’un prix plancher de la tonne de CO2.

La logique du mécanisme d’ajustement carbone quant à elle est principalement liée à la volonté d’éviter les fuites de carbone qui risquent de se produire lorsque des différentiels de prix du carbone conduisent à une délocalisation des activités les plus émettrices vers des régions aux législations les plus permissives. Avec des prix du carbone moins élevés, on pouvait considérer que les fuites de carbone étaient limitées. Dès lors que l’on s’oriente vers une augmentation importante des prix du carbone sur le marché européen, le risque de fuites de carbone ne peut plus être minoré. L’accentuation du phénomène des fuites de carbone représenterait un réel problème, parce qu’elle contrecarrerait les efforts de diminution des émissions de CO2 à l’échelle globale.
L’Union européenne est une région importatrice nette de CO2, au sein de laquelle les émissions de carbone contenues dans les produits importés représentent environ 30% de la production domestique de CO2. Au regard des objectifs climatiques de l’UE, l’ajustement aux frontières s’avère pertinent mais potentiellement négatif pour certains de ses partenaires commerciaux, en particulier pour les pays les moins développés ou exportateurs de produits à haute intensité carbone.
Pour mettre au point son mécanisme d’ajustement, la Commission devra trouver son équilibre sur deux jambes : l’une politique, l’autre juridique. Sur le volet politique, il faudra, à la lumière de l’échec des propositions antérieures, travailler à la préservation d’un climat de consensus au niveau européen. Juridiquement, la proposition devra être minutieusement élaborée pour être compatible avec les dispositions des accords de l’OMC auxquels l’Union européenne a souscrit.

Ce papier passe en revue les difficultés techniques et politiques qui sont à l’origine de la prise de position de la Directrice Générale du FMI Kristalina Georgieva lors du Forum Économique Mondial de Davos le 23 janvier 2020, qui a publiquement émis des réserves sur la mise en place d’un tel mécanisme. Troisième de la série « Verdir la politique commerciale de l’UE » qui a reçu le soutien de la Fondation Européenne pour le Climat, il dresse également l’état des lieux des tentatives passées et passe en revue les critères légaux et politiques à remplir pour que le mécanisme d’ajustement réponde effectivement à ses objectifs. Tout en rappelant que l’augmentation du prix domestique de la tonne de carbone et la suppression du système d’allocations gratuites constituent le préalable nécessaire à toute mesure corrective de nature commerciale, la note conclut que la Commission Européenne devrait travailler à un mécanisme progressif parallèle et équivalent au SEQE. Ce mécanisme devrait cibler d’abord l’électricité et le ciment, s’étendre ensuite à d’autres produits soumis à une tarification carbone dans l’UE, et ouvrir la voie à un rapprochement entre systèmes de tarification carbone analogues chez nos partenaires commerciaux.